دلایل انحلال سازمان مدیریت

 دلایل انحلال سازمان مدیریت:
دوران افول یک سازمان 

 انحلال سازمان مدیریت و برنامه کشور در تیررس منتقدان عملکرد اقتصادی دولت در این روزها جای تازه‌ای باز کرده است. اما دولت و مدافعان او همواره انحلال این سازمان را نقطه عطفی در تاریخ برنامه‌ریزی ایران می‌دانند و معتقدند این انحلال در راستای ایجاد سازمانی کوچک، منعطف و کارا شکل گرفته است. به همین بهانه در گفت‌وگویی با مهندس غلامحسین رضوانی قائم معاون برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور ابعاد و زوایای انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور را مورد بحث قرار داده‌ایم که از نظرتان می‌گذرد:

* آقای مهندس رضوانی، در آستانه انتخابات ریاست جمهوری عده‌ای از منتقدین دولت اظهارنظرهای متفاوتی درباره انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور عنوان می‌کنند و معتقدند انحلال سازمان مدیریت یعنی تعطیلی برنامه‌ریزی ایران. ارزیابی حضرتعالی از این جریانات چیست؟

در تئوری‌های بررسی رفتار سازمانی و تغییرات در آنها دو مدل وجود دارد. در مدل لاری کرینر چگونگی تغییر سازمان‌ها در طول زمان و چگونگی تأثیر‌گذاری این تغییرات بر عملکرد مدیریت و ساختار سازمانی تشریح می‌گردد و بر پایه دو مرحله تکامل تدریجی و دگرگونی بنیادی است. در مرحله دگرگونی بنیادی دوره‌ای از تاریخ سازمان را شامل می‌شود که سازمان دچار آشفتگی و بحران بنیانی است و نیازمند تغییرات ساختار سازمانی می‌گردد. در مدل ایزاک آدیزس که برمبنای چرخه عمر سازمان استوار است، سازمان به یک موجود زنده تشبیه می‌گردد که دارای چهار مرحله جوانی، رشد، پیری و افول است. در این تئوری سازمان در صورتی می‌تواند به بقا و عملکرد خود ادامه دهد که با فرایندی پیش‌نگرانه و پیش‌دستانه نسبت به اعمال تغییرات لازم در ساختار خود اقدام نماید. حال چه از روش لاری کرینر به سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور نگاه شود و چه از طریق مدل نرمال ایزاک آدیزس که مبین دوره پیری و در آستانه افول این تشکیلات است، نیاز به تغییرات اساسی و بنیادی محرز می‌شود. لذا طرح‌ریزی مجدد سازمان و مهندسی مجدد آن و تغییر در اهداف و مأموریت‌ها و فرایندهای کاری، باید در جهتی باشد که شرایط زیر را فراهم کند:
1- تغییر اساسی در اهداف، راهبردها و خط مشی‌ها
2- تغییر در اندازه و ابعاد سازمان
3- شناسایی و درک دقیق از عملکرد نامطلوب
4- احساس ضرورت برای انجام یک اصلاح ساختاری تمام عیار
5- تغییر در ساختارهای ذهنی سازمانی، ایجاد پارادایم‌های جدید
از طرف دیگر اصلاح ساختارها همواره در دولت‌ها معمول بوده و نظریه‌پردازان مدیریتی در تمام فرایندها به آن اعتقاد دارند و از آن به عنوان یک ضرورت یاد می‌کنند. در دهه‌های گذشته سه وزارت صنایع، صنایع سنگین و معادن و فلزات در هم ادغام شدند. همچنین ادغام دو وزارت جهاد سازندگی و وزارت کشاورزی در همین راستا بوده است. سازمان‌های جدید متولد می‌شوند و سازمان‌هایی که نتوانند راهبردهای پیشگیرانه به اجرا بگذارند از چرخه فعالیت حذف می‌شوند و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی نیز مستثنی از این قاعده نبوده و نیست. در برنامه چهارم توسعه در ماده 138 و در تبصره 1 به صراحت ضرورت این تغییر ساختاری نشان داده شده است. با تسریع در تغییر نظام بودجه‌ریزی کشور و تقویت نظام برنامه‌ریزی و نظارت، سازمان موظف شده است تا ضمن اصلاح ساختار سازمانی، مدیریت نیروی انسانی و روش‌ها و فناوری اداری ترتیبی اتخاذ نماید تا با سازمانی کوچک، منعطف، کارا و اثربخش و به‌کارگیری نخبگان و اندیشمندان امکان انجام وظایف محوله را به طور مطلوب فراهم آورد. این همان تغییری است که در حکم شورای عالی اداری در ترسیم وظایف و انتظارات از معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی به آن اشاره شده است. بنابراین ادعای نادرستی است که با اصلاح بنیادین ساختار سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، نظام تعقل و برنامه‌ریزی دچار خدشه و تعطیلی می‌شود بلکه این امر ضرورت پوست‌اندازی سازمانی است تا شاکله نظام عقلانیت و برنامه‌ریزی، پویا، جوان و کارآمد فارغ از انحرافات دست و پاگیر خود، به وظایف ذاتی بپردازد.* اصلاح ساختاری در دولت‌ها برای دستیابی به اهداف جدیدی انجام می گیرد. حضرتعالی به عنوان قائم مقام برنامه‌ریزی، دستاوردهای این انحلال را چه مواردی می‌دانید؟

آنچه مسلم است نهاد برنامه‌ریزی ضرورت یک جامعه هوشمند و رو به جلویی است. اما باید توجه داشت که سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی دیگر نمی‌توانست چنین نقشی را ایفا کند. سازمان در بطن خود حاوی تضادهای عمیقی بود که از نگرش برونی و عملکرد آن قابل استنتاج است. شاخص‌هایی که این فضا را ترسیم می‌کنند عبارتند از:

1- تغییرات پیاپی مدیریتی در سازمان به طوری که متوسط عمر مفید مدیریت سازمان کمتر از 14 ماه بود و این مسئله عدم انسجام تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری را دربرداشت.
2- تضاد عمیق بین سازمان مدیریت و وزارت اقتصاد در یافتن راهبردهای اساسی در هدایت نظام تعقل در جامعه چه در دوران قبل و بعد از انقلاب و بخصوص در دوران اصلاحات.
3- تشکیل معاون برنامه‌ریزی استانداران به عنوان حرکت موازی با سازمان‌های برنامه‌ریزی در استان‌ها.
4- تغییر از سازمان برنامه به وزارت برنامه و تغییر از وزارت برنامه به سازمان برنامه.
5- ادغام امور اداری و استخدامی در برنامه و بودجه.
6- ایجاد اختیارات تام و گسترده در سازمان نسبت به تمام مسائل کشور و تبدیل سازمان کلان‌نگر و فرآیندی به سازمان جزء نگر.
7- عدم وجود شرایط، نسبت به احراز مشخص و کافی برای متصدیان.
8- اشکالات پروژه‌های اجرا شده از نظر عدم توازن منطقه‌ای، عدم رعایت الزمات آمایشی، طولانی شدن زمان و افزایش هزینه پروژه‌ها.
9- اثر‌پذیری از فشارهای وارده سیاسی و غیرسیاسی از مراکز قدرت و ثروت.
10- حاکمیت رابطه به جای ضابطه.
11- هضم شدن در نظام برنامه‌ریزی بین‌المللی به جای ایجاد الگوهای بومی.
12- سنتی بودن روش بودجه‌ریزی و استفاده از بودجه به عنوان اهرم قدرت و ابزار کنترل به جای برنامه
13- کم‌رنگ شدن نقش نظارتی سازمان

با این نقایص باید به دنبال ظرف جدیدی برای نظام عقلانیت و برنامه‌ریزی گشت. از طرف دیگر همواره بحث تمرکززدایی و اعطای اختیارات به دستگاه‌های اجرایی و نیز استان‌های کشور مطرح بوده است تا بتوانند در برخی از موارد به صورت مستقل و البته طبق برنامه عمل نمایند. در همین راستا و در همه دوره‌ها سعی شده است تا وابستگی امور اجرایی و جاری استان‌ها به مرکز کمتر شود و عملاً تا هنگام اصلاح بنیادین ساختاری در سازمان مدیریت عملی نشد. به نظر می‌رسد اکنون پس از تفویض وظایف برنامه‌ریزی به استان‌ها، موازی‌کاری‌ها نمود کمتری پیدا کرده و استان‌ها و استانداری‌ها در این زمینه فعال‌تر شده‌اند.* یعنی چنین کاری واقعاً صورت گرفته است؟

بله، استانداری‌ها درحال حاضر آزادی عمل بیشتری نسبت به گذشته دارند. البته کلیات بودجه تحت اشراف معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی است اما تخصیص، توزیع و پیش‌بینی اعتبارات بودجه توسط استانداری‌ها و شورای برنامه‌ریزی استانهاست.* یعنی به عنوان مثال تخصیص بودجه‌های عمرانی به عهده استانداری‌ها است؟

پروژه‌های عمرانی به دو گروه ملی و منطقه‌ای تقسیم می‌شوند. پروژه‌هایی مانند نیروگاه‌ها، سدها، پتروشیمی‌ها و... که از آنها به عنوان طرح‌های ملی یاد می‌شود، دستگاه‌های ملی و وزارتخانه‌ها متولی ساخت و اجرای آنها هستند اما پروژه‌های داخلی استان توسط استانداری‌ها و شورای برنامه‌ریزی استان‌ها تصویب می‌شوند و بعد اجرا می‌گردند و معطل تصمیماتی که بسیار طولانی اخذ می‌شوند، نمی‌مانند.
بنابراین تمرکززدایی در استان‌ها می‌تواند دارای برکاتی از جمله تعامل و همکاری بین‌ مسئولان استان و مردم آن استان باشد که این مسئله در توزیع اعتبارات استانی نیز کاملاً تأثیرگذار خواهد بود. از طرف دیگر دستاورد اصلاحات ساختاری سازمان مدیریت، حرکت نظام بوجه‌ریزی کشور به سمت عملیاتی شدن است. واقعیت این است که تا پیش از این ما در هیچ برهه‌ای از زمان نظام بودجه‌ریزی عملیاتی در کشور نداشتیم و همواره نگاه سنتی بر بودجه‌ریزی کشور غالب بوده است و کسانی که در گذشته از قدرت چانه‌زنی بالاتری برخوردار بودند عملاً توانسته‌اند بودجه و امکانات بیشتری برای خود کسب کنند. همچنین کاهش هزینه‌ها و مدت زمان اجرای پروژه‌ها از دیگر مزایای این تغییر ساختاری است.* آقای مهندس! در گذشته شنیده می‌شد به عنوان مثال فلان استاندار برای راه‌اندازی فلان طرح عظیم صنعتی در استان تحت کنترل خود باید مجوزی را از کارشناس موردنظر در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی سابق اخذ می‌کرد! آیا با رویکرد جدید ساختاری این رویه نیز تغییر کرده است؟

البته بنده نیز چنین تعبیری را در برخی از سخنان و نظرات کم و بیش از محافل گوناگون شنیده‌ام. نکته‌ای که در اینجا باید یادآور شوم این است که طبق قانون اساسی جمهوری اسلامی، اختیار قوه مجریه به عهده هیأت وزیران و رئیس‌جمهور است، این اختیار و مسئولیت، زمانی مخدوش می‌شود که عده‌ای برای اجرای برخی قوانین مجبورند تا به کسان دیگری مراجعه کنند. طبیعتاً این کار در تحلیل نهایی خلاف قانون اساسی است. بنابراین می‌توان نتیجه گرفت که کسانی هم که در حال حاضر از این وضعیت گله‌مند هستند، برای این است که تصور می‌کنند گستره نفوذشان محدود شده است. لذا اگر کسی ادعا کند که کار برنامه‌ریزی در کشور تعطیل شده، سخن نسنجیده و خلاف واقع گفته است اما اگر ادعا شود که آن گستردگی اختیارات و فعالیت‌ها و بوروکراسی حاکم در آن زمان کاهش پیدا کرده، قابل قبول است.* آقای مهندس! فضای آرمانی شما از معاونت برنامه‌ریزی چیست؟

بنده معتقدم ما در زمینه اصلاح ساختار در ابتدای راه هستیم و مطمئناً در تغییر یک ساختار بخشی به یک ساختار فرایندی و تغییر نگاه رهیافتی به نگاه راهبردی، راه طولانی را در پیش داریم. این ساختار سال به سال روند رو به رشدی را تجربه خواهد کرد و امیدوارم که این معاونت بتواند فارغ از هرگونه فشارهای سیاسی و غیرسیاسی به ضرورت‌های اصلاح ساختاری خود پایبند بماند و در راستای تغییر به سوی اتاق فکر و عقلانیت گام‌های محکمی بردارد.* منظور شما از فشارهای سیاسی مجلس است؟

نه، بنده تمامی فشارهای سیاسی و غیرسیاسی را گفتم و معتقدم می‌توان در فضای غیرسیاسی کارهای بزرگتری انجام داد.* سال گذشته تجربه خیلی خوبی در زمینه ارائه بودجه 88 به مجلس نبود، فکر نمی‌کنید لایحه دولت و تغییرات مجلس در آن برهه فاصله آرمانی را با تصویری که شما از معاونت برنامه‌ریزی دارید افزایش داده است؟

من و بسیاری از همکارانم در معاونت برنامه‌ریزی قبول داریم که دخل و تصرف در لایحه بودجه 88 مقداری غیرعادی بود و تصور هم نمی‌کنم که نمایندگان مجلس در این زمینه با ما هم عقیده نباشند، چرا که در مذاکراتی که با برخی از نمایندگان مجلس داشتیم آنان نیز بر این مسأله واقف بودند. منتهی اگر بخواهم در این زمینه مقداری صریح‌تر سخن بگویم این است که سال گذشته دولت به دلیل تغییرات گسترده مجلس بر لایحه بودجه اعتراض داشت. در همین حال مخبر کمیسیون تلفیق نیز در جلسه‌ای اعلام کرد که تغییرات مجلس در لایحه کمتر از دو درصد بوده است، اما سؤال من از شما این است که دوستانی که سال گذشته اعلام کردند این تغییرات عادی و کمتر از 2 درصد است، این ادعا را امروز نیز تکرار می‌کنند؟ البته در هرحال آن چه که مجلس به صورت قانون تصویب می‌کند، لازم‌الاجرا است و امیدوارم که مشکلات بوجه‌ای به وجود آمده با همکاری و تعامل دولت و مجلس در آینده‌ای نزدیک حل گردد.* یکی از ایراداتی که در گذشته منتقدان عملکرد اقتصادی دولت‌ها نسبت به نظام بودجه‌ریزی ایران داشتند، نظارت ضعیف سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در بعد بودجه‌های سالانه کشور بود. آیا پس از تغییر ساختار به معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی در بعد نظارت که ضعف شدید سازمان مدیریت سابق بود، توجه جدی شد؟

همانطور که پیشتر گفتم شاید بتوان مهم‌ترین تفاوت ساختار سازمان مدیریت و معاونت برنامه‌ریزی را در تغییر از ساختاری بخشی‌نگر به ساختاری فرایندی و وظیفه‌ای بودن کارکردها عنوان کرد. ساختار سازمان مدیریت شکلی بخشی به خود گرفته بود و متناسب با دستگاه‌های اجرایی سازماندهی شده بود در حالی که معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی کاملاً دارای کارکردی وظیفه ای است. بنابراین در ساختار جدید همانطور که اطلاع دارید یک معاونت تنها به مباحث برنامه‌ریزی، یک معاونت به مباحث بودجه‌ریزی و یک معاونت در بعد نظارتی و عملکردی فعالیت دارند. پس از تغییر ساختار سعی بر این بود که از تداخل امور متفاوت جداً جلوگیری شود و اساس کارها نیز از ابتدا این بود که با تفکیک معاونت‌های مختلف بتوانیم وظایف محوله را به خوبی انجام دهیم. بنابراین شرایط لازم برای تقویت بعد نظارتی نظام برنامه‌ریزی مهیا شده است.* درحال حاضر معاونت برای تفکیک امور محوله تجهیز شده است؟

بله، آمارها بیانگر این موضوع است که معاونت به طور کامل برای تجهیز امور محوله آماده است و فعالیت‌های خود را به صورت قانونمند ادامه می‌دهد. به عنوان مثال کاهش آمار انحرافات مدت‌زمان اجرایی پروژه‌ها از جمله مواردی است که می‌تواند از بعد نظارتی معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی تحلیل شود و حتی با تمرکززدایی که در ساختار معاونت ایجاد شده است، بسیاری از پروژه‌ها قبل از زمان برنامه‌ریزی شده به پایان می‌رسند که این مسأله نشان از موفقیت این نظام دارد.